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解读《山东省人民政府办公厅关于进一步加快林下经济发展的意见》
作者:管理员    发布于:2014-04-29 18:05:56    文字:【】【】【
摘要:2012年12月12日,省政府办公厅印发了《山东省人民政府办公厅关于进一步加快林下经济发展的意见》(鲁政办发〔2012〕77号,以下简称“《意见》”),《意见》对进一步加快我省林下经济发展的指导思想

  2012年12月12日,省政府办公厅印发了《山东省人民政府办公厅关于进一步加快林下经济发展的意见》(鲁政办发〔2012〕77号,以下简称“《意见》”),《意见》对进一步加快我省林下经济发展的指导思想、基本原则、总体目标、主要发展模式、主要建设任务、政策保障措施等提出了总体要求。
  一、《意见》出台的背景、意义
  充分利用林下土地资源和空间环境发展林下经济,开发林业多种功能,提高林地综合经营效益,对于实现林地增效、农民增收,促进林业产业结构调整,巩固集体林权制度改革成果,拓宽农村发展空间,推进社会主义新农村建设具有重要的意义。实践证明,发展林下经济已经成为进一步拓宽林业经济领域、促进农民增收和新农村建设的生态型“黄金”产业。“林下经济”不仅是林业发展中的一个新词汇,更是协调长期与短期矛盾、协调生态与经济关系,协调国家与农民利益的一篇大文章。
  今年7月份,国务院办公厅下发了《关于加快林下经济发展的意见》(国办发〔2012〕42号),这是指导全国加快林下经济发展的纲领性文件,为贯彻落实国办发〔2012〕42号文件精神,进一步提高对加快发展我省林下经济重要意义的认识,推动我省林下经济健康发展,省林业厅经过大量的调查研究,起草了我省“进一步加快林下经济发展的意见”。以省政府办公厅文件印发各市、县(市、区)及有关部门。
  二、山东省为什么要大力发展林下经济
  对于林下经济,现在形成的共识是充分利用林下土地资源和林荫优势从事林下种植、养殖等立体复合生产经营,从而使农林牧各业实现资源共享、优势互补、循环相生、协调发展的生态经济模式。目前我省已经形成了一是林下种植模式:林菌模式、林药模式、林粮(油)模式、林草模式、林菜等模式、林果、林苗、林花等经营模式。二是林下养殖:主要包括林禽模式、林畜模式、特色养殖模式。三是森林景观利用。四是林下产品采集加工。
  山东是平原林业大省,人口大省,也是林业产业大省。各级党委政府长期以来十分重视林业发展,造林面积不断上升,林业水平不断提高,特别是平原绿化、荒山造林、林业产业等快速发展,并成为中国林业产业四大聚集区之一。林业产值截止到2012年底达到4300亿元,居全国前列。然而,在一个林业产业大省,为什么要提出发展林下经济,并判断这是一个极具潜力,并且可以书写林业发展大文章的领域呢?主要原因在于:
  一是林下经济代表着山东林业发展的新方向。山东省林业用地总面积5161.3万亩。如何增加林地单位面积产出,提高林地资源的综合利用效益,让农民从林地上实现增收,自然成为林业发展中的重要问题,也是巩固多年造林成果、确保生态效益持续发挥,必须关注的核心问题。
  利用林地空间,立体开发林下经济,提高林地利用效率,成为山东林业发展的一个新方向。将农民想通过林地致富的渴求和社会对生态良好的需求,以及政府发展农村经济的目标统一起来,通过不断创新发展模式,创新协调发展方式,能够为林业发展、农民增收带来新的机会。
  二是林下经济是协调生态、经济和社会效益的新措施。在发挥森林生态效益同时,农民关注的核心还是追求土地经济效益的最大化,关注的是实实在在的经济效益。如果不能保障农民持续增收,或土地上的比较收益下降,农民就会依据现实利益改变选择。因此,寻求在有限林地上实现“长期得林,短期得利”,协调生态、经济和社会效益的新型模式,用不断增长的比较效益,激励农民长期发展林业的积极性,是新形势下提出的新命题。林下经济集经济、社会和生态效益于一身,利用林下空间发展投资周期短、见效快的种植和养殖产业,可以有效提高林业的比较效益,增加农民收入。山东省林下经济发展大户反映的情况来看,林下种植和养殖不仅能够增加林地上短期收益,还能够促进林木生长,将林木生长周期缩短2~3年。有利于提高林业的综合效益,弥补林地种植结构单一、林木生长周期长、经济效益缓慢的缺陷,能够起到以短养长、长短结合的作用,有效化解林业生产过程中的风险,是巩固和发展生态建设成果、促进生态和谐、促进林农增收的重要措施。
  三是林下经济是缓解土地利用矛盾的新途径。发展林下经济,可以在林下空间进行种植和养殖活动,不仅提高了复种指数,充分利用了林地资源,而且增加了林地生物多样性,对解决人多地少的矛盾具有不可替代的作用。
  四是林下经济是解决充分就业和增收的新领域。林下经济要以加工、交通运输、物流、信息服务等相关产业发展为前提,直接增加城乡就业机会。同时,由于林下经济是综合管理型经济,涉及林业、农业、畜牧业、科技、医药、工商等多个相关部门,需要的专业技术达几十种,要有千家万户农民的参与和支持,从而间接拓宽了相关行业领域的就业渠道,有助于实现整体区域人口的充分就业。从目前情况来看,山东省林下经济拉动就业效果非常明显,已开发的300万亩林地直接吸纳从业人员近110万人。
  发展林下经济所增加的直接或间接就业机会,与传统种植和养殖业所需技能相通,对加工、交通运输、物流和信息服务等产业也没有特殊和更高的要求。因此,林下经济带动的就业增长将有效增加区域人口的经济收入,是保障全省经济快速增长和社会和谐稳定的重要措施。调研发现,林下经济给从业人员带来的经济收入相当可观,东阿县天麻种植户每平米年收入最少在60元,每亩收入近2万元;商河县韩庙乡从2007年起通过以奖代补的方式积极培养林下养兔大户,进而带动和激发群众参与林下养兔的积极性。目前林下养獭兔已为周边地区农户所接受,共建成了25个林下獭兔养殖小区,8个标准化林下养殖基地,养殖户460多户,此一项年人均增收2100多元。且市场需求旺盛,发展前景非常好。
  生态、有机、绿色、品牌、多样化是林下经济的特色。农民将长期积累的生存智慧和市场机制融合在适宜的生产选择中,创造出了丰富多样的发展模式,并用不断增长的财富诠释着发展选择的正确性。然而,山东目前林下经济总体规模小,专业化水平不高,这不仅仅是因为缺乏整体规划指引问题。一是要有好项目,能够让农民乐于选择,且收益大,承担风险小。二要有一定的启动资金,尽管很多农民明白,发展林下种养殖是一条致富增收的好路子,但是无奈启动资金不足,有心无力,被迫放弃发展机会。三是经营风险如何防空,在目前农村劳动力就业很不充分的情况下,许多农民选择外出或就近打工,而不是选择利用林地搞种植和养殖业,其主要原因是这种经营风险农民不愿意或没能力承担。四是市场如何开拓,市场是一只看不见的手,在产品经营中,大多数只能坐等外地经销者上门收购或市场零售,因而无法保障较好的效益。五是基础设施要加强。适宜发展林下经济的地方普遍存在路、电、水等基础设施不完善、不配套的问题,致使一些先进的种养方式无法推广,制约着林下经济规模化发展、集约化经营。
  三、《意见》提出了我省发展林下经济应坚持的基本原则
  “四个坚持”,即坚持生态优先,保护第一。在确保森林资源安全的前提下,重点开发利用经济林地和用材林地林下资源,科学合理地利用生态公益林发展林下经济;坚持突出特色,分类实施。合理选择发展模式,因地制宜,科学规划,重点培育区域化的林下特色产业;坚持政策扶持,农民增收。制定完善各项政策,在项目和资金安排上对林下经济发展给予扶持,确保农民得到实惠;坚持机制创新,示范引导。大力推进基层林业专业合作组织和市场流通体系建设,充分发挥龙头企业、示范基地(示范点)的示范带动作用,注重生产、加工、销售环节的配套发展。
  四、《意见》提出了我省发展林下经济发展总体目标
  在总体目标上,提出了未来几年的发展目标。从2013年起,力争用2年左右的时间,努力建成一批规模大、效益好、带动力强,相对集中连片500亩以上的林下经济示范基地200个,50亩以上的示范点600个。力争到2015年,全省林下经济规模发展到700万亩,产值突破700亿元,拉动直接就业240万人;2020年发展到1300万亩。在发展林下经济的过程中要促进林下资源、技术、资本、市场有机结合,创立特色品牌,实现产前、产中、产后有机衔接,逐步形成“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”的运作模式和“一县一业,一村一品”的发展格局。建立起较为完善的生产、加工利用和销售体系。
  五、《意见》提出了我省发展林下经济的主要建设任务
  一是制定切实可行的发展规划。结合当地的自然条件、林地资源状况等情况,科学制定本地区的林下经济发展规划。出台政策措施,创新发展机制和经营模式。突出特色,科学布局,合理确定发展目标和任务。
  二是扶龙头建基地,大力实施品牌战略。积极培育一批具有示范带动作用的企业和专业合作组织,在技术和资金方面予以重点扶持,充分发挥其示范带头作用。强化品牌意识,因地制宜发展品牌产品,加大产品营销和品牌宣传力度,严格实行标准化生产,确保林下经济产品质量,提高市场竞争力。
  三是加强科技支撑,提升产业化发展水平。各级政府加大科技支持和投入力度,加快构建科技服务平台,尽快完善农民、企业与科研院所合作机制,搞好技术指导和技术培训,加大主导产品和优势品种的科技开发,加快先进实用技术的转化和科技成果推广。加强林下经济新模式的研究,走产业化经营的路子。
  六、《意见》提出了我省发展林下经济的政策措施
  一是加强组织领导,强化部门协调。要建立林下经济发展组织机制,加强统筹规划、组织协调、督促指导、检查考核、落实奖惩。各级林业部门负责牵头组织协调林下经济发展工作;科技、农业、渔业、林业、畜牧等部门要加强新技术、新品种、新模式推广应用及政策、信息、市场等方面服务,扶持林下种植、养殖重点项目;水利、交通运输、电力、电信等部门要支持林下经济示范基地的水、电、路、通讯等基础设施建设;扶贫部门要将林下经济发展与产业扶贫开发有机结合起来;新闻宣传部门要加强宣传报道,营造林下经济发展的良好舆论氛围。
  二是加大支持力度,拓展投融资渠道。各级政府要充分发挥现代农业生产发展资金、林业科技推广示范资金等专项资金的作用,重点支持林下经济示范基地与综合生产能力建设,促进林下经济技术推广和农民林业专业合作组织发展。积极探索以奖代补、财政贴息等方式,加大对示范基地和龙头企业的支持力度。
  发展改革、财政、农业、水利、林业、商务、畜牧等部门要结合各地林下经济发展的需求和相关资金渠道,对符合条件的项目予以支持。有关林业发展资金和建设项目,要加大对林下经济的支持力度。
  各银行业金融机构要切实做好林下经济发展的金融服务工作。积极开展林权抵押贷款、农民小额信用贷款和农民联保贷款等业务,扩大林农贷款覆盖面,给予适当的利率优惠。省政策性农业保险试点工作联席会议要根据实际需要,将林下经济保险纳入农业保险统筹安排,鼓励保险机构开发林下保险产品,降低林农发展林下经济风险。
  三是发展合作组织,健全服务体系。要大力支持农民林业专业合作组织建设,发展社会中介组织和有关专业协会,充分发挥专业协会在企业和基地农户之间的桥梁和纽带作用,提高林农在林下经济发展中的组织化水平和抗风险能力。加强林权管理服务机构建设,规范林地林木流转,为农民提供产权交易、融资服务。积极培育林下经济产品的专业市场,努力开拓国际市场,提高林下经济对外开放水平。
 

附:
 

山东省人民政府办公厅关于进一步加快林下经济发展的意见
鲁政办发〔2012〕77号

各市人民政府,各县(市、区)人民政府,省政府各部门、各直属机构,各大企业,各高等院校:
  为贯彻落实《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》(国办发〔2012〕42号)精神,充分利用林下土地资源和空间环境发展林下经济,开发林业多种功能,提高林地综合经营效益,实现林地增效、农民增收,促进林业产业结构调整,拓宽农村发展空间,推进社会主义新农村建设,经省政府同意,现就进一步加快林下经济发展提出如下意见:
  一、总体要求
  (一)指导思想。坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,大力促进生态文明建设,切实维护生态安全,进一步促进农民增收,努力提高林地利用率和林业综合效益,科学合理利用森林资源,突出特色、科学规划、创新机制、强化支撑,促进林下经济向集约化、规模化、标准化和产业化发展,为实现绿色增长、推动社会主义新农村建设作出更大贡献。
  (二)基本原则
  1.坚持生态优先,保护第一。正确处理保护与开发的关系,在确保森林资源安全的前提下,重点开发利用经济林地和用材林地林下资源。在确保生态功能的前提下,科学合理地利用生态公益林发展林下经济。
  2.坚持突出特色,分类实施。根据当地自然环境条件和市场经济条件,合理选择发展模式,因地制宜,科学规划,重点培育区域化的林下特色产业。
  3.坚持政策扶持,农民增收。制定完善各项政策,在项目和资金安排上对林下经济发展给予扶持,鼓励支持林下经济发展,确保农民得到实惠。
  4.坚持机制创新,示范引导。大力推进基层林业专业合作组织和市场流通体系建设,充分发挥龙头企业、示范基地(示范点)的示范带动作用,注重生产、加工、销售环节的配套发展,优化林下经济发展机制,确保林地综合效益得到持续提高。
  (三)总体目标。从2013年起,力争用2年左右的时间,努力建成一批规模大、效益好、带动力强,相对集中连片500亩以上的林下经济示范基地200个,50亩以上的示范点600个。重点扶持一批具有较大规模、较大潜力、较大辐射带动能力的林下经济龙头企业和农民林业专业合作社,带动更多的群众投入林下经济开发。力争到2015年,全省林下经济规模发展到700万亩,产值突破700亿元,拉动直接就业240万人;2020年发展到1300万亩。促进林下资源、技术、资本、市场有机结合,创立特色品牌,实现产前、产中、产后有机衔接,逐步形成“龙头企业+专业合作组织+基地+农户”的运作模式和“一县一业,一村一品”的发展格局。建立起较为完善的生产、加工利用和销售体系。
  二、主要发展模式
  (一)林下种植
  1.林菌模式。充分利用林下空气湿度大、氧气充足、光照强度低、昼夜温差小的特点,种植双孢菇、鸡腿菇、平菇、香菇、耳类等食用菌。
  2.林药模式。根据当地的土壤、气候及海拔、湿度、树龄、树种、郁闭度等条件,因地制宜种植金银花、丹参、天麻等药材。
  3.林粮(油)模式。在幼林期林下间种豆类、花生、油用牡丹等高效经济作物和油料作物。
  4.林草模式。在郁闭度0.6以下的林地,种植不同种类的优质牧草,如紫花苜蓿、黑麦草等。
  5.林菜模式。根据林间光照强弱及各种蔬菜的不同需光特性,发展蔬菜种植。
  (二)林下养殖
  1.林禽模式。选择透光和通气性能较好的成林地块,利用树上落果、林下饲草、地下昆虫等饲料资源,在林下适量放养鸡、鸭、鹅等。
  2.林畜模式。在林龄4年以上的用材林、造林密度小、林下活动空间大的林地,放养或圈养牛、羊、猪、兔等。
  3.特色养殖模式。利用林地养殖梅花鹿、马鹿、羚羊等草食类特养动物;野猪、蛙类等杂食类动物;孔雀、鹧鸪、鸵鸟等特禽类动物;狐、貂、獭兔等毛皮类经济动物;蜜蜂、蚯蚓、蝉等昆虫类动物。
  (三)森林景观利用
  充分发挥林区山清水秀、空气清新、生态良好的优势,合理利用森林景观、自然环境和林下产品资源发展农家乐、森林人家、森林庄园等旅游观光、休闲度假、生态疗养等,开发富有地方特色的森林食品、果品、茶叶、药材等旅游商品,逐步形成功能比较完善的森林旅游区。
  (四)林下产品采集加工
  充分利用林下野生产品资源,发展林下产品的采集、加工、流通和销售业,拉长林下经济产业链,提高林下经济综合效益。
  三、主要任务
  (一)制定切实可行的林下经济发展规划。各级政府要在深入调查研究的基础上,摸清适宜发展林下经济的林地类型、范围。在不改变林地用途、生态功能不受影响的前提下,合理利用林地空间,结合当地的自然条件、林地资源状况等情况,科学制定本地区的林下经济发展规划。出台政策措施,创新发展机制和经营模式。突出特色,科学布局,合理确定发展目标和任务。
  (二)扶龙头建基地,大力实施品牌战略。各市、县(市、区)要因地制宜,合理布局,积极培育不同类型、独具特色的林下经济示范基地。积极培育一批具有示范带动作用的企业和专业合作组织,在技术和资金方面予以重点扶持,充分发挥其示范带头作用。强化品牌意识,因地制宜发展品牌产品,加大产品营销和品牌宣传力度,严格实行标准化生产,确保林下经济产品质量,提高市场竞争力。
  (三)加强科技支撑,提升产业化发展水平。加大科技支持和投入力度,加快构建科技服务平台,尽快完善农民、企业与科研院所合作机制,搞好技术指导和技术培训,加大主导产品和优势品种的科技开发,加快先进实用技术的转化和科技成果推广。加强林下经济新模式的研究,走产业化经营的路子,鼓励支持种植户、养殖户搞深加工,延伸产业链,尽快形成生产、加工、销售一体化产业格局。
  四、政策措施
  (一)加强组织领导,强化部门协调
  各级政府和有关部门要高度重视林下经济工作,并将其作为农民增收、农业增效、农村发展和巩固集体林权制度改革成果的一项重大举措来落实。建立林下经济发展组织机制,加强统筹规划、组织协调、督促指导、检查考核、落实奖惩。各级林业部门负责牵头组织协调林下经济发展工作;科技、农业、渔业、林业、畜牧等部门要加强新技术、新品种、新模式推广应用及政策、信息、市场等方面服务,扶持林下种植、养殖重点项目;水利、交通运输、电力、电信等部门要支持林下经济示范基地的水、电、路、通讯等基础设施建设;扶贫部门要将林下经济发展与产业扶贫开发有机结合起来;新闻宣传部门要加强宣传报道,营造林下经济发展的良好舆论氛围。
  (二)加大支持力度,拓展投融资渠道
  要逐步建立政府引导,农民、企业和社会为主体的多元化投入机制。各级政府要充分发挥现代农业生产发展资金、林业科技推广示范资金等专项资金的作用,重点支持林下经济示范基地与综合生产能力建设,促进林下经济技术推广和农民林业专业合作组织发展。积极探索以奖代补、财政贴息等方式,加大对示范基地和龙头企业的支持力度。发展改革、财政、农业、水利、林业、商务、畜牧等部门要结合各地林下经济发展的需求和相关资金渠道,对符合条件的项目予以支持。林业建设中森林抚育、公益林管护、速生丰产用材林基地建设、木本粮油基地建设、农业综合开发、科技富民新品种新技术推广等项目,以及林业基本建设、技术转让、技术改造等资金,应紧密结合各自项目建设的政策、规划加以实施和运用,确保林下经济发展得到扶持。要积极支持龙头企业与金融机构搞好项目对接,加强金融服务协调。各银行业金融机构要切实做好林下经济发展的金融服务工作。要优化审核程序,简化审批手续,积极开展林权抵押贷款、农民小额信用贷款和农民联保贷款等业务,扩大林农贷款覆盖面,给予适当的利率优惠。省政策性农业保险试点工作联席会议要根据实际需要,将林下经济保险纳入农业保险统筹安排,鼓励保险机构开发林下保险产品,降低林农发展林下经济风险。符合税收相关规定的农民生产林下经济产品,应依法享受有关税收优惠政策。各市、县(市、区)要出台加快林下经济发展的有关政策,鼓励发展林下经济。
  (三)发展合作组织,健全服务体系
  大力支持农民林业专业合作组织建设,发展社会中介组织和有关专业协会,充分发挥专业协会在企业和基地农户之间的桥梁和纽带作用,提高林农在林下经济发展中的组织化水平和抗风险能力。加强林权管理服务机构建设,规范林地林木流转,为农民提供产权交易、融资服务。积极培育林下经济产品的专业市场,加快市场需求信息公共服务平台建设,健全流通网络,引导产销衔接,降低流通成本,帮助农民规避市场风险。努力开拓国际市场,提高林下经济对外开放水平。
                                  山东省人民政府办公厅
                                    2012年12月12日
 

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